VYHLÁŠKY ÚRADOV VEREJNÉHO ZDRAVOTNÍCTVA AKO PRÁVNY PREDPIS

Verejná ochrankyňa práv ako najzásadnejší problém identifikovala skutočnosť, že niektoré opatrenia Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len "Úrad verejného zdravotníctva") mali pôsobnosť na celom území Slovenskej republiky, a preto ich časť odbornej verejnosti považovala za všeobecne záväzný právny predpis. V zmysle platnej právnej úpravy je prieskum všeobecne záväzného právneho predpisu na ústavnom súde pre fyzické a právnické osoby nedostupný; návrh podľa čl. 125 ústavy môžu podať len aktívne legitimované subjekty. Keďže však spomínaný článok ústavy predpokladá len prieskum takého právneho predpisu, ktorý vydal ústredný orgán štátnej správy, je prieskum opatrení Úradu verejného zdravotníctva, ktorý nie je ústredným orgánom štátnej správy, z abstraktnej kontroly ústavnosti vylúčený.

Ak by bolo opatrenie Úradu verejného zdravotníctva správnym aktom, treba ho považovať za akýsi "hybridný" správny akt, pretože zaväzuje neurčitý počet adresátov, t.j. nie je individuálne vymedzený a ich adresátom nie je individuál­na fyzická alebo právnická osoba. Takýto správny akt náš právny poriadok explicitne nepozná a pre jeho špecifickosť si vyžaduje aj špecifickú právnu úpravu, ktorá v takých prípadoch zabezpečí relevantnú právnu ochranu. Všeobecná správna žaloba podľa § 177 Správneho súdneho poriadku preskúmava individuálne správne akty. Umožňuje v individuálnom prípade domáhať sa ochrany subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy, avšak výsledkom (v prípade, že je žalobca v konaní úspešný) môže byť len zrušenie napadnutého rozhodnutia, či opatrenia súdom. Súd nemôže, čo by v prípade hybridného správneho aktu bolo potrebné, svojím rozhodnutím potvrdiť či suspendovať individuálny účinok opatrenia Úradu verejného zdravotníctva voči konkrétnej osobe, nemôže rozhodnúť o nezákonnosti postupu orgánu štátu pri realizácii opatrenia Úradu verejného zdravotníctva. Súd môže len zrušiť opatrenie ako celok, čo v prípade opatrenia Úradu verejného zdravotníctva môže viesť až k absurdnej situácii, v ktorej súd s regionálnou pôsobnosťou zruší opatrenie s platnosťou na celom území Slovenskej republiky.

Za významný nedostatok týchto potenciálnych prostriedkov nápravy verejná ochrankyňa práv považuje aj to, že negarantujú osobe, ktorá je adresátom opatrenia Úradu verejného zdravotníctva, urýchlené konanie, ktoré je v tomto prípade nevyhnutné, ak má byť právna ochrana reálna. Pri opatrení, ktorého prijatie reflektuje na veľmi rýchlo sa meniacu pandemickú situáciu a ktorého platnosť trvá v zásade niekoľko týždňov až mesiacov, kým ho nenahradí iné opatrenie, lehota na poskytnutie adekvátnej právnej ochrany nesmie presiahnuť niekoľko dní, nanajvýš týždňov. Preto verejná ochrankyňa zastáva názor, že súčasná právna úprava neumožňuje realizovať súdnu kontrolu opatrení Úradu verejného zdravotníctva a vytvára právnu neistotu, ktorá môže byť kedykoľvek a voči komukoľvek zneužitá bez akejkoľvek kontroly.

Generálny prokurátor zdôraznil v upozornení na nezákonný postup Úradu verejného zdravotníctva, že porušenie zákona súvisí predovšetkým s nedostatkom vecnej pôsobnosti tohto úradu na vydávanie opatrení po vyhlásení mimoriadnej situácie a po vyhlásení núdzového stavu, ako aj s právnou formou týchto opatrení. Úrad verejného zdravotníctva nepatrí medzi ústredné orgány štátnej správy, ani medzi ostatné ústredné orgány štátnej správy.

Úrad verejného zdravotníctva vyhlásením mimoriadnej situácie a núdzového stavu stráca oprávnenie prijímať akékoľvek opatrenia súvisiace s krízovou situáciou. Naopak, pri riešení krízových situácií a ich následkov sa predpokladá intenzívna spolupráca Úradu verejného zdravotníctva s kompetentnými orgánmi, súvisiaca najmä s odbornou zdravotnou pôsobnosťou tohto úradu. Ním prijaté opatrenia však nemôžu dosahovať intenzitu a dosah (personálny aj územný) opatrení, na ktorý oprávňuje režim špeciálnych zákonov vládu a ústredné orgány štátnej správy. Nie je vylúčené, že by takéto opatrenia mohol vydávať úrad verejného zdravotníctva na vykonávanie opatrení vlády, a to na základe jednoznačného zmocnenia.

Generálny prokurátor neakceptoval tvrdenie, že prijatiu opatrení v záujme naliehavej potreby ochrany verejného záujmu Takéto tvrdenie nemá oporu v zákone, pričom právna forma prijatých opatrení, ako aj spôsob ich doručenia, resp. vyhlásenia sú sporné. Opatrenia úradu verejného zdravotníctva možno charakterizovať ako opatrenia orgánu verejnej správy ktoré vykazujú znaky normatívneho aktu (všeobecne vymedzený okruh adresátov, vyhlasovanie a účinnosť), ale prevažuje v nich rozmer individuálneho správneho aktu, pretože obsahujú riešenie konkrétnej administratívnej veci, t.j. konkrétne určený predmet, súvisiaci s určitou situáciou.

Vyhlásenie mimoriadnej situácie a núdzového stavu sprevádzalo prijatie množstva opatrení, ktoré bezprecedentným spôsobom zasiahli do základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb. Prokuratúra nespochybňuje vážnosť situácie (najmä aktuálnej situácie šírenia ochorenia ­COVID-19) a ani potrebu prijatia opatrení, ktorých legitímnym cieľom je ochrana verejného zdravia obyvateľstva, ktoré je vážne ohrozené v dôsledku pandémie ochorenia COVID-19.

V zmysle zákona č. 355/2007 Z.z. Úrad verejného zdravotníctva disponuje právomocou pri vzniku epidémie nariadiť opatrenia pri ohrození verejného zdravia, faktom však zostáva, že v prípade vyhlásenia mimoriadnej situácie a núdzového stavu sú štátne orgány povinné postupovať podľa špeciálnych zákonov, upravujúcich krízovú situáciu.

S poukázaním na zákonom vymedzenú právomoc na nariadenie opatrení pri ohrození verejného zdravia, odvodenie pôsobnosti na vydávanie opatrení aj v čase mimoriadnej situácie a núdzového stavu, pri ohrození verejného zdravia II. stupňa podľa § 48 ods. 4 zákona č. 355/2007 Z.z. považuje prokuratúra za prekročenie rozsahu pôsobnosti úradu verejného zdravotníctva, ktoré spôsobuje nezákonnosť vydaných opatrení (nie však ich nulitu).

Odstránenie kritizovaného stavu zákonodarca riešil zákonom č. 286/2020 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. Ustanovenia tohto zákona - § 59b ods. 1 až 3 - netradične upravujú všeobecne záväzný právny predpis, ktorým sa nariaďujú opatrenia na predchádzanie ochoreniam a opatrenia vo vybraných prípadoch ohrozenia zdravia.

[...] [...] [...] [...] (ods. 1).

(ods. 3).

Dôvodová správa v tejto súvislosti uvádza, že prebiehajúca pandémia ochorenia COVID-19 odhalila niektoré nedostatky vo formálnych ustanoveniach pri vydávaní opatrení orgánov verejného zdravotníctva. Najväčšou nejasnosťou je právna povaha opatrení Úradu verejného zdravotníctva, spôsob ich prípravy, a najmä vyhlasovania. Úrad verejného zdravotníctva svojimi "opatreniami" podľa § 12 zákona č. 355/2007 Z.z. podstatným spôsobom zasahuje do každodenného života, ba dokonca obmedzuje základné práva a slobody. Napriek tomu platný zákon nijakým spôsobom neupravuje podmienky nadobudnutia platnosti týchto aktov ani podmienky ich publikácie. Okrem toho platná úprava neupravuje podrobnejšie ani právnu formu týchto aktov, a preto ústavný súd - pri absencii takejto úpravy - dospel k záveru, že má ísť o tzv. hybridné akty.

Jasnou právnou kvalifikáciou týchto právnych aktov ako všeobecne záväzných právnych predpisov sa jednak vyjasní ich postavenie v právnom poriadku, keďže sa budú môcť stať právnym základom konania všetkých štátnych orgánov. Okrem toho sa vyjasní postup a miera ich skúmania, keďže ich bude možné skúmať podľa čl. 125 ods. 1 písm. d) ústavy pre nesúlad s ústavou, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami a inými nadradenými právnymi predpismi, a to na návrh subjektov upravených v čl. 130 ústavy.

V dôvodovej správe sa ďalej uvádza, že ak orgány verejného zdra­votníctva rozhodujú o nariadení opatrení podľa § 12, resp. § 48 ods. 4 inak než voči jednotlivo určenej osobe, ich akty sa nijako nelíšia od všeobecne záväzných právnych predpisov, keďže sa týkajú určitého územia alebo druhovo určených osôb. Ide teda o úplne všeobecné vymedzenie adresátov tejto právnej normy, ktorým sa v nej ukladajú povinnosti (izolácia, registrácia cez e-karanténu a pod.). Z uvedených dôvodov sa v odseku 1 navrhuje ustanoviť, že v týchto prípadoch orgány verejného zdravotníctva nariaďujú potrebné opatrenia vo forme všeobecne záväzného právneho predpisu. Autori návrhu zákona tvrdia, že z § 1 písm. f) zákona č. 355/2007 Z.z. vyplýva, že "orgány verejného zdravotníctva" sú "org